【中國智能制造網(wǎng) 名家論談】2017年7月26日下午，“2017政務(wù)數(shù)據(jù)治理與創(chuàng)新研討會”在北京梅地亞中心多功能廳隆重召開。中國信息通信研究院工程師、大數(shù)據(jù)發(fā)展促進委員會辦公室主任韓涵出席會議并發(fā)表了《政務(wù)大數(shù)據(jù)--技術(shù)發(fā)展與標(biāo)準(zhǔn)化》的主題演講。
 

　　2017年7月26日下午，“2017政務(wù)數(shù)據(jù)治理與創(chuàng)新研討會”在北京梅地亞中心多功能廳隆重召開。本次研討會由中國信息通信研究院、中國社科院信息化研究中心、國脈數(shù)據(jù)研究院聯(lián)合主辦。中國信息通信研究院工程師、大數(shù)據(jù)發(fā)展促進委員會辦公室主任韓涵出席會議并發(fā)表了《政務(wù)大數(shù)據(jù)--技術(shù)發(fā)展與標(biāo)準(zhǔn)化》的主題演講，闡釋了“政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型→業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變→數(shù)據(jù)應(yīng)用變革→云化大數(shù)據(jù)服務(wù)”的政務(wù)大數(shù)據(jù)驅(qū)動路線以及“數(shù)據(jù)采集→數(shù)據(jù)開放→數(shù)據(jù)共享→統(tǒng)籌匯聚”的政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)流程，針對數(shù)據(jù)開放共享存在的問題，她建議建立數(shù)據(jù)分級/分類機制和數(shù)據(jù)共享負(fù)責(zé)人制度。
 

　　以下是會議現(xiàn)場發(fā)言實錄：
 

　　非常感謝主辦方提供的機會，今天分享中國信通院在大數(shù)據(jù)，尤其是政府大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的研究進展。中國信通院是工信部直屬事業(yè)單位，是國家《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020)》編制單位，也是《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》編制主要職能單位，信通院在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)制定、地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、頂層設(shè)計、系統(tǒng)建設(shè)方面有一定經(jīng)驗，今天把這些經(jīng)驗分享給各位嘉賓。
 

　　一、我國大數(shù)據(jù)發(fā)展基本狀況
 

　　，領(lǐng)導(dǎo)層高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展，國家密集出臺政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)政策。從大數(shù)據(jù)的發(fā)展來看，的指示是習(xí)提到建設(shè)全國一體化的大數(shù)據(jù)中心，目前網(wǎng)信辦在具體討論該建設(shè)方案，中國信通院也是該方案的主要支撐單位。在去年的兩會上總理提到大數(shù)據(jù)是"鉆石礦"，將大數(shù)據(jù)技術(shù)放在了很高的關(guān)鍵位置上。
 

　　政府部門對于政務(wù)數(shù)據(jù)開放、共享和使用，這十幾年一直都在陸續(xù)推進相關(guān)政策，包括《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》、去年底發(fā)布的《"互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)"技術(shù)體系建設(shè)指南》、6月份落地的《政務(wù)信息資源目錄編制指南》，文件發(fā)布很密集，相關(guān)的文件有5個。同時，2004年中辦發(fā)〔2004〕34號《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》中提出了以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進信息化，充分發(fā)揮信息資源開發(fā)利用在信息化建設(shè)中的重要作用，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，主要的理念與政務(wù)信息的發(fā)展如出一轍，因此數(shù)據(jù)資源的使用，十幾年以來在國家的政策中始終都沒有變過，這也可以證明大數(shù)據(jù)發(fā)展過程中的一些核心問題依然存在，面對這些問題我們?nèi)绾伍_展工作，是需要我們產(chǎn)業(yè)界探討的一個方向。
 

　　第二，政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放標(biāo)準(zhǔn)化進程不斷加快。從標(biāo)準(zhǔn)的層面，2007年國家發(fā)布了《政務(wù)信息資源目錄體系》和《政務(wù)信息資源交換體系》；2007年國務(wù)院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》條例，其中要求行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開政府信息，還詳細(xì)規(guī)定了信息公開的方式、程序、監(jiān)督和保障措施等。至今十年，沒有其它新的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，不過，國家也成立了大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的機構(gòu)，陸續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)正在制定和研討中，比如正在制定的大數(shù)據(jù)資源開放目錄和信息資源共享交換國家標(biāo)準(zhǔn)正在研討當(dāng)中，但落地標(biāo)準(zhǔn)仍是2007年的這套標(biāo)準(zhǔn)。從這個層面來看，電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進程十分緩慢，總結(jié)出的一些實際困難和問題也和十幾年前一樣。在各行業(yè)層面，陸續(xù)也有一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，比如交通、公安，它們的標(biāo)準(zhǔn)在行業(yè)體系內(nèi)都比較成熟。國家層面非常重視信息化標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，由網(wǎng)信辦牽頭，聯(lián)合質(zhì)監(jiān)總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布了《"十三五"信息化標(biāo)準(zhǔn)工作指南》，為信息化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)評估等提供一些明確的意見。
 

　　第三，大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，全國多片區(qū)布局綜合試驗區(qū)。從大數(shù)據(jù)的視角，國家已將大數(shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略，列入了國家"十三五"規(guī)劃編制的內(nèi)容中，工業(yè)信息化部發(fā)布了《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)2016-2020》文件，大數(shù)據(jù)的三部委批復(fù)貴州建設(shè)國家大數(shù)據(jù)(貴州)綜合試驗區(qū)，批準(zhǔn)7個區(qū)域建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，試驗區(qū)注重創(chuàng)新和突破，注重新技術(shù)的應(yīng)用，注重新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育。目前擁有包括京津冀、珠三角和省一級內(nèi)蒙古、河南、上海和重慶等在內(nèi)的區(qū)域性試驗區(qū)。
 

　　第四，全國各地陸續(xù)制訂大數(shù)據(jù)發(fā)展政策規(guī)劃，開展大數(shù)據(jù)建設(shè)項目。前后有31個省市發(fā)布了大數(shù)據(jù)相關(guān)文件，近6個月來，文件發(fā)布更頻繁，包括地方大數(shù)據(jù)整體的設(shè)計指導(dǎo)意見、促進本地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃以及推動具體項目落地的行動計劃。近也有很多落實一些公開指導(dǎo)意見的地方性文件，關(guān)于落實國家政務(wù)信息系統(tǒng)統(tǒng)籌共享的文件以及關(guān)于國家信息資源體系的目錄文件也在頻繁發(fā)布中。因此，對于具體的大數(shù)據(jù)項目來說，政府在這一兩年里來，大數(shù)據(jù)建設(shè)項目數(shù)量增長非常快，政府的占比也在增加，尤其是在從中央到地級文件的推動之下，大數(shù)據(jù)建設(shè)已從規(guī)劃戰(zhàn)略層面走向項目落地層面。
 

　　后，當(dāng)前政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)模式與問題。今天談到的政務(wù)大數(shù)據(jù)，把政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理和數(shù)據(jù)治理作為一個重要角度，對于地方政府來說，政府發(fā)展大數(shù)據(jù)的目標(biāo)非常清楚，主要面向三大政府需求：領(lǐng)導(dǎo)決策、政府治理和公共服務(wù)。數(shù)據(jù)資源發(fā)揮著重大價值，主要的手段就是資源的匯聚統(tǒng)籌和數(shù)據(jù)的共享。如何從技術(shù)的視角來促進政府大數(shù)據(jù)的建設(shè)，技術(shù)評價方案可以總結(jié)為真實、大量、快速、靈活、全面。從政府的角度，建設(shè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)資源，整理政務(wù)信息資源目錄，提高政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，能夠滿足這些基本要求，從而使得數(shù)據(jù)的價值發(fā)揮更大，部署更加靈活，響應(yīng)更加迅速，同時數(shù)據(jù)覆蓋維度更加全面。
 

　　同時，政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用問題也非常顯著，2004年中辦34號文所提出的相關(guān)問題，比如數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)互通、數(shù)據(jù)增值利用等，這些年也依然存在，物理層集中相對容易，真正的數(shù)據(jù)資源匯聚很難，從業(yè)務(wù)層面打通數(shù)據(jù)，實現(xiàn)協(xié)同和聯(lián)動則是難上加難。
 

　　二、政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)步驟
 

　　首先是數(shù)據(jù)采集。數(shù)據(jù)采集主要存在以下幾個問題：一是基層數(shù)據(jù)采集很困難，主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)部門太小，要求復(fù)雜，口徑又不一致，沒有管理規(guī)范，質(zhì)量也沒有把控的體系。為了實現(xiàn)建設(shè)政府大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，對基層數(shù)據(jù)的共享和校核是一個非常重要的步驟。目前各地都在建設(shè)基礎(chǔ)庫或者共享主題庫的一些基本原則，提倡編制動態(tài)、靈活和可變的信息資源目錄體系，而不是靜態(tài)的目錄。二是屬地化數(shù)據(jù)管理困難，在數(shù)據(jù)采集層面信息系統(tǒng)縱強橫弱，區(qū)域機構(gòu)難以留存數(shù)據(jù)，難以建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，基層數(shù)據(jù)難以形成體系。有些區(qū)域級的政府對數(shù)據(jù)掌握能力比較弱，政務(wù)信息資源系統(tǒng)整合的目的以及建設(shè)政務(wù)信息資源目錄的目的也是加強區(qū)域級的政府對數(shù)據(jù)的掌控，同時在政務(wù)信息資源目錄編制的過程中，后續(xù)會采用屬地化的分層，而不是采用縱向的行業(yè)信息資源系統(tǒng)主題。三是歷史珍貴數(shù)據(jù)不夠重視。后是實時數(shù)據(jù)獲取困難。
 

　　第二是數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)開放已經(jīng)成為重要的工程，目前中央網(wǎng)信辦正在編制數(shù)據(jù)開放試點指導(dǎo)文件。從2009年美國建設(shè)大數(shù)據(jù)項目開始，在世界范圍內(nèi)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為一個比較重要的工作。政府信息開放是政府和企業(yè)之間資源共享的主要手段，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府和政府之間數(shù)據(jù)共享的主要方法，政府和企業(yè)之間是主要的共享手段，企業(yè)和企業(yè)之間的共享融合主要靠交易，這也是大數(shù)據(jù)發(fā)展并推動數(shù)據(jù)資源價值利用的主要手段。
 

　　從開放的角度，政府信息公開、政務(wù)信息共享和資源目錄編制并不是完全一致的，目錄包括開放目錄、共享目錄和服務(wù)目錄。對數(shù)據(jù)開放來說，本身是有利的，更多的是政府和企業(yè)以及公眾之間共享層面的具體工作。數(shù)據(jù)資源希望流向社會，流向產(chǎn)業(yè)從而發(fā)揮更大的價值，而美國數(shù)據(jù)項目的初衷也是希望這些數(shù)據(jù)終能流向產(chǎn)業(yè)，繁榮產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，數(shù)據(jù)開放目前也是國家層面政府信息建設(shè)的主要方向。
 

　　在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的問題主要有以下幾點：一是“不愿開”，信息資源被視為壟斷資源，擔(dān)心開放后部門權(quán)力削弱、經(jīng)濟利益受損，并可能暴露部門業(yè)務(wù)問題；二是“不敢開”，尚缺乏保障數(shù)據(jù)開放的配套制度，缺少具有可操作性的強制性規(guī)定，與政府信息公開、保密法、檔案法等相關(guān)法律法規(guī)銜接不到位，各地對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍和潛在風(fēng)險存在“后顧之憂”；三是“不能開”，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢，公共部門尚未建立一套完整的數(shù)據(jù)資源采集、管理、加工和開發(fā)利用的體系，很多信息資源缺乏數(shù)字化，數(shù)據(jù)資源多頭采集、重復(fù)建設(shè)、成本高昂，很多數(shù)據(jù)無人維護、不可持續(xù)，數(shù)據(jù)的質(zhì)量和準(zhǔn)確性也存在問題，有哪些數(shù)據(jù)資源也不清楚；四是“不會開”，開放質(zhì)量不高，可利用性差，網(wǎng)站數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題突出，包括可機讀性差、數(shù)據(jù)更新頻率不高、數(shù)據(jù)互動性差等，網(wǎng)站缺乏標(biāo)準(zhǔn)化,增加了使用者成本。這也是從技術(shù)視角來探討數(shù)據(jù)開放不得不克服的一些問題。
 

　　第三是數(shù)據(jù)共享。主要通過共享交換平臺來實現(xiàn)，但是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換體系在大數(shù)據(jù)時代面臨一些問題：首先，在政策制約方面，一是政府?dāng)?shù)據(jù)共享缺乏全國統(tǒng)籌機制，協(xié)同不足，二是政府共享數(shù)據(jù)時，保護部門利益的本位思想較重；其次，在基礎(chǔ)制約方面，一是數(shù)據(jù)交換共享機制問題導(dǎo)致數(shù)據(jù)不落地，難以滿足大數(shù)據(jù)時代對多維度數(shù)據(jù)的需求，二是缺乏中心交換的政府?dāng)?shù)據(jù)共享技術(shù)，沒有數(shù)據(jù)融合的統(tǒng)一平臺。政府大數(shù)據(jù)共享交換體系與大數(shù)據(jù)時代未來發(fā)展更多維的數(shù)據(jù)融合以及以人工智能為基礎(chǔ)的智能型政府應(yīng)用之間存在一些矛盾。總結(jié)國內(nèi)各級政府發(fā)布的大數(shù)據(jù)政策中的重點任務(wù)要求，可以看到，開放平臺、共享平臺、目錄體系、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和管理中心是各級政府發(fā)展大數(shù)據(jù)的五項抓手。
 

　　第四是統(tǒng)籌匯聚。在數(shù)據(jù)中心層面，目前各地前期建設(shè)的很多數(shù)據(jù)中心在物理層是分離的，既擁有第三方數(shù)據(jù)中心、運營商數(shù)據(jù)中心，也有政府建設(shè)的數(shù)據(jù)中心，在區(qū)域級、行業(yè)級，根據(jù)不同的需求，歷史的數(shù)據(jù)中心都建設(shè)起來了。目前國家政策要求建設(shè)綠色、集約、節(jié)能、共享的數(shù)據(jù)中心，如何發(fā)揮大量的分散的數(shù)據(jù)中心的價值？需要實現(xiàn)各種資源整合共享利用，同時對新增的數(shù)據(jù)中心的管理要嚴(yán)格。關(guān)于數(shù)據(jù)中心建設(shè)，國家發(fā)改委也多次提出要統(tǒng)籌整合、共享利用已有的資源。在信息平臺層面，要統(tǒng)籌利用已有的資源，各地發(fā)展大數(shù)據(jù)時要徹底地整合政府?dāng)?shù)據(jù)。各級政府擁有很多信息平臺以及落地的政府項目，為實現(xiàn)融合貫通，需要采用一些技術(shù)手段來爬取一些信息資源，建設(shè)智慧型的統(tǒng)一共享公共平臺。但是對于已建成的分散的信息資源平臺，包括網(wǎng)站、信息系統(tǒng)等，不可能再推翻重建，對于落地的政府級項目也不可能把歷史的系統(tǒng)都拋棄掉，一般采取的措施是打通既有的舊的平臺，抓取相關(guān)的平臺資源來進行融合貫通，需要考慮到很多具體的實現(xiàn)方案，是采用爬取手段還是與既有平臺進行互動等，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”文件中都有所提及。在數(shù)據(jù)資源層面，目前各地都在建設(shè)共享較多的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，但是承擔(dān)的部門差異是很大的。數(shù)據(jù)資源層面同樣存在很多割裂的現(xiàn)象，如何真正地推動數(shù)據(jù)共享融合，提高政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量，形成資產(chǎn)化管理？除了加強舊的系統(tǒng)，整合既有數(shù)據(jù)以外，還要提高數(shù)據(jù)治理，建立數(shù)據(jù)管理的技術(shù)手段和規(guī)則以及業(yè)務(wù)流程。此外，社會普遍在探討政府和產(chǎn)業(yè)界的數(shù)據(jù)融合建設(shè)問題，比如采集部分互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)資源，與企業(yè)共享一些相關(guān)數(shù)據(jù)。同時，對于大型機構(gòu)掌握的核心數(shù)據(jù)，探討從防壟斷的角度來打破數(shù)據(jù)壁壘，這也是數(shù)據(jù)資源整合方面非常重要的一點。
 

　　三、中國信通院開展的主要工作
 

　　在《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》中，技術(shù)層面提出深化大數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)應(yīng)用，大數(shù)據(jù)主要實現(xiàn)清洗比對、數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)開放等，云計算主要實現(xiàn)集約建設(shè)、共享利用等。政務(wù)數(shù)據(jù)資源的利用離不開以大數(shù)據(jù)和云計算為代表的技術(shù)手段，政務(wù)信息資源目錄文件的落地實施也需要新的信息技術(shù)支持。技術(shù)領(lǐng)域如何服務(wù)于政府，如何實現(xiàn)國家政策文件中提出的政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享利用的目標(biāo)，這是在研究層面需要探討的問題。我們希望進一步整理出目前面臨的實際問題，然后給出非常清晰的標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)語言，讓各級政府部門來推動，在實際工作中作為參考。中國信通院開展的主要工作包括以下幾個方面：
 

　　一是技術(shù)應(yīng)用白皮書，匯編各領(lǐng)域研究成果，集合業(yè)界經(jīng)驗案例并對外發(fā)布。
 

　　二是政府大數(shù)據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，首先，在技術(shù)層面建設(shè)大數(shù)據(jù)，要在多個視角進行體現(xiàn)，研究下一步的數(shù)據(jù)采集如何搭建目錄，數(shù)據(jù)爬蟲如何實現(xiàn)，如何滿足不同接口的需求；其次，在存儲和計算領(lǐng)域，要形成一個政府的數(shù)據(jù)化系統(tǒng)。數(shù)據(jù)量是否足夠大？技術(shù)要求是否足夠高？跨度或者傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫是否足夠？在這些層面，目前缺少一些明確的技術(shù)指標(biāo)來作為參考；再次，在數(shù)據(jù)治理層面，我們在質(zhì)量管理、評估、清洗方面提煉出一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來供大家作為參考；在數(shù)據(jù)分析層面，面向政府級的應(yīng)用也比較復(fù)雜，我們希望能夠提煉出一些基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)分析參考模型以及面向大眾的、普適性的應(yīng)用來作為導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)；可視化主要問題是影響決策，希望出臺一些指導(dǎo)性意見，更好地引入外部數(shù)據(jù)；這是數(shù)據(jù)服務(wù)需要討論的內(nèi)容，希望在具體領(lǐng)域與業(yè)界專家共同探討服務(wù)政府、服務(wù)產(chǎn)業(yè)界的標(biāo)準(zhǔn)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展做貢獻。以上是中國信通院前期的研究內(nèi)容。
 

　　(原標(biāo)題：韓涵：政務(wù)大數(shù)據(jù)——技術(shù)發(fā)展與標(biāo)準(zhǔn)化)